Concessioni cimiteriali perpetue. Poco più di un anno per il TAR della regione Toscana per dare ragione ai cittadini di Massarosa che avevano impugnato la delibera del consiglio comunale di Massarosa del 24 luglio del 2015 con la quale si applicavano adeguamenti alle concessioni perpetue e nuove tariffe cimiteriali.
Cosa sono le concessioni cimiteriali perpetue
Prima del 1975, a Massarosa era possibile rilasciare concessioni cimiteriali a titolo perpetuo, queste attualmente rappresentano circa il 10% del totale delle concessioni. Al tempo, il pagamento della concessione permetteva di mantenere la tomba, il loculo o la cappella su suolo demaniale per sempre.
A sostegno degli adeguamenti l’Amministrazione sostenne anche un superamento evidente della disparità di trattamento, rispetto al restante 90% delle famiglie che successivamente, a causa delle modifiche legislative, era costretto dopo un determinato periodo di tempo (40 o 99 anni) a dover rinnovare il canone di concessione.
Di tutt’altra opinione i cittadini che riunitisi in un comitato ha dato mandato all’avvocato Massimiliano Micheli di chiedere l’annullamento della delibera sostenendo tra l’altro che il provvedimento era incentrato unicamente a far cassa per sostenere il bilancio del comune di Massarosa che versa secondo alcuni in condizioni molto precarie.
Il Comune di Massarosa – sostenne il consigliere Coluccini – era l’unico Comune in Italia insieme a Stazzema che si spinge oltre le consolidate norme nazionali e la consuetudine andando a rimaneggiare vecchi contratti in modo unilaterale e presumibilmente vessatorio per i cittadini titolari di regolare contratto inviando richiesta di pagamento da ottemperare in 15 giorni dal ricevimento della stessa.
La questione però incide e non poco sulla già precaria situazione finanziaria dell’Ente:
Per la chiusura del bilancio 2015 mancano, dopo la sentenza del Tar oltre 1 milione e mezzo di euro di Euro.
Cambiando l’impostazione il comune potrebbe avere la meglio
Il TAR ha però sancito che nei confronti delle concessioni cimiteriali perpetue il comune potrà procedere con il potere di revoca, in quanto “una concessione perpetua (non più possibile dopo il 1975), finirebbe per sottrarre i beni pubblici alla loro ontologica finalità pubblicistica” il che significa: il cimitero per sua natura è un bene pubblico e quindi la natura demaniale dello stesso contrasti con la perpetuità delle concessioni cimiteriali, perché essa finirebbe per dare un diritto di proprietà sul bene dello stato.
Dello stesso parere altri tribunali Amministrativi come quelli della Puglia e della Sicilia.
Proponiamo in forma integrale la sentenza del TAR Toscana.
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 89 del 2016, proposto da: Simona Bastanzi, Silvana Della Sporta, Angiola Braccini, Samuel Volpe, Luca Del Bianco, rappresentati e difesi dall’avvocato Massimiliano Micheli C.F. MCHMSM75E04G628Z, con domicilio eletto presso l’avv. Stefano Ceni in Firenze, via Guerrazzi, n. 21; contro Comune di Massarosa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Walter Bianculli C.F. BNCWTR62E27I410F, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Firenze, via Ricasoli, n. 40; per l’annullamento – della deliberazione del Consiglio Comunale di Massarosa n. 64 del 24.07.2015, pubblicata l’11.11.2015, con la quale è stato approvato il Nuovo Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune di Massarosa ed in particolare dell’art. 35, comma 6 nella parte in cui si afferma: “Le concessioni cimiteriali perpetue e a tempo determinato sono assoggettate a canone periodico in base alle tariffe di tempo in tempo vigenti”, nonché di ogni altro atto e/o provvedimento ad esso presupposto, connesso o comunque consequenziale, ivi comprese: – la delibera di Giunta Comunale n. 220 dell’8.07.2015, denominata “Riorganizzazione sistema cimiteriale e tariffe 2015” nella quale sono (rectius sarebbero) state determinate le tariffe da applicare alle concessioni cimiteriali perpetue, come riportate nell’allegato A) alla delibera; – le comunicazioni, tramite lettera ordinaria, a firma del Dirigente del Settore “Area Programmazione del Vivere” Monica Torti, aventi ad oggetto “Concessione cimiteriale perpetua aggiornamento canone” nelle quali ai concessionari (discendenti/eredi degli intestatari/aventi diritto) venivano concessi giorni 15 per effettuare il pagamento – a scelta – del canone pari a quanto previsto per le concessioni a tempo determinato di anni 40 o di anni 50 – o di anni 50 o di 99 per i titolari di Cappelle. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Massarosa; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 novembre 2016 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1 – I ricorrenti sono tutti titolari di concessioni cimiteriali perpetue rilasciate prima del 1975 ed impugnano gli atti con i quali il Comune di Massarosa, pur confermando la perpetuità del titolo concessorio a suo tempo rilasciato, assoggetta anche le suddette concessioni perpetue al pagamento del canone periodico in base alle tariffe vigenti ratione temporis. In particolare i ricorrenti impugnano: a) la deliberazione del Consiglio Comunale n. 64 del 2015 che ha modificato il Regolamento comunale di polizia mortuaria, stabilendo, all’art. 54, comma 6, l’assoggettamento al canone periodico delle concessioni cimiteriali sia perpetue che a tempo determinato; b) la deliberazione di Giunta n. 220 del 2015 che stabilisce le tariffe periodiche e afferma che “è intenzione dell’Amministrazione comunale procedere all’applicazione di un canone periodico per le concessioni cimiteriali perpetue presenti nelle aree cimiteriali del territorio di Massarosa”; c) le lettere con le quali l’Amministrazione ha richiesto a ciascuno dei ricorrenti il pagamento dei canoni periodici entro 15 giorni dalla richiesta stessa. 2 – Nei confronti degli atti gravati i ricorrenti formulano le seguenti censure: – con il primo motivo censurano la deliberazione di Giunta n. 220 del 2015 evidenziando, da un lato, la incompetenza della Giunta comunale a disciplinare il profilo dell’an del canone (debenza del canone periodico anche per le concessioni perpetue), che spetta invece al Consiglio; dall’altro lato evidenziando che, quanto al profilo del quantum, l’Allegato A cui la delibera rinvia non contiene invero le modalità di determinazione dei canoni concessori per le concessioni perpetue; – con il secondo motivo i ricorrenti: a) censurano gli atti gravati per violazione dei principi di correttezza e tutela dell’affidamento, non essendo chiaro con riferimento a quale momento il canone periodico è dovuto ed essendo possibile anche che lo stesso sia continuamente modificato con richieste di integrazioni di pagamento; b) illegittimamente si sottopongono le concessioni perpetue ante 1975 al pagamento del canone indipendentemente dall’anno di rilascio, dalle somme pagate inizialmente, dal periodo di tumulazione; c) manca l’indicazione dell’interesse pubblico e quello indicato (garantire l’eguaglianza sostanziale tra fattispecie simili) non è affatto garantito, creandosi anzi diseguaglianze tra concessioni perpetue e concessioni a tempo determinato; d) si contestano le modalità di pagamento, con previsione di termine di quindici giorni, con pena di revoca. – con il terzo motivo i ricorrenti censurano la violazione dei principi in materia di giusto procedimento, non essendo prevista la possibilità di presentare osservazioni e di partecipare ad un procedimento amministrativo preparatorio della modifica disciplinare introdotta. 3 – Il Comune di Massarosa si è costituito in giudizio per resistere al ricorso. 4 – Con ordinanza n. 77 del 2016 la Sezione, in considerazione dell’esistente periculum in mora e della necessità di approfondire le censure di merito, accoglieva la domanda incidentale di sospensione; il Consiglio di Stato, Sez. V, con ordinanza n. 1857 del 2016, riformava la suddetta ordinanza cautelare. 5 – Chiamata la causa alla pubblica udienza del giorno 22 novembre 2016 e sentiti i difensori comparsi, come da verbale, la stessa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione. 6 – Il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato nella parte in cui evidenzia la illegittimità degli atti gravati laddove gli stessi sottopongono a pagamento di canone periodico le concessioni cimiteriali perpetue rilasciate prima del 1975, equiparandole alle concessioni cimiteriali temporanee sottoposte a canone periodico. 7 – I cimiteri sono beni demaniali, ai sensi dell’art. 824, comma 2, cod. civ. in relazione ai quali l’uso particolare a favore di un singolo beneficiario è attribuito attraverso l’esercizio del potere concessorio. È noto che nelle vicende relative a beni pubblici intervengono solitamente due sequenze di atti: da un lato il provvedimento pubblicistico attraverso il quale si esercita il potere concessorio, costituendo in capo al privato un diritto che prima non esisteva, cioè nella specie il c.d. ius sepulchri, che garantisce al concessionario ampie facoltà di godimento del bene, con la conseguenza che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento (TAR Toscana, sez. 1^, 462 del 2015); dall’altro una convenzione bilaterale di diritto privato, finalizzata a dar assetto ai rapporti patrimoniali fra concedente e concessionario, in particolare attraverso la previsione del pagamento di un canone. È altrettanto noto che il concessionario, nonostante la situazione di diritto pieno che gode verso i terzi, continua a soggiacere ai poteri regolatori e conformativi di stampo pubblicistico propri dell’Amministrazione concedente, destinati primariamente a garantire la funzionalizzazione dei beni demaniali, anche dopo l’attribuzione ai singoli del c.d. uso particolare, al soddisfacimento del pubblico interesse. Tuttavia i suddetti poteri regolatori e conformativi, com’è necessario che sia per statuto costituzionale (ai sensi dell’art. 97 Cost.), sono assoggettati al principio di legalità e quindi presuppongono la necessaria interposizione del legislatore, che attribuisca con singole norme il potere di cui trattasi all’ufficio pubblico chiamato a esercitarlo. Con riguardo al primo segmento di attività sopra evocato, cioè la costituzione in capo al privato del diritto sul bene demaniale, il potere pubblicistico configurabile in capo all’Amministrazione, e che può sopravvenire a pregiudicare il godimento di parte privata, è rappresentato in particolare dall’esercizio del potere di revoca; si tratta, in ambito cimiteriale, del potere disciplinato dall’art. 92 del DPR n. 295 del 1990, che prevede la revoca della concessione cimiteriale quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma e si verifichi una situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno comunale, non altrimenti risolvibile. Con riferimento al secondo segmento di attività sopra evocato, cioè la disciplina dei rapporti patrimoniali tra concedente e concessionario, il privato è sottoposto alle modifiche rientranti nel potere tariffario pubblicistico di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, che prevede la competenza consiliare alla disciplina delle tariffe per la fruizione dei beni pubblici. È di tutta evidenza che il richiamato potere tariffario riguarda la determinazione del quantum del canoni, in quanto dovuti, consentendo alle Amministrazione comunali di aggiornare nel tempo il loro ammontare. 8 – Nel nostro ordinamento a far data dall’entrata in vigore del DPR n. 803 del 1975 sono ammesse soltanto concessioni cimiteriali a tempo determinato, continuando tuttavia a sopravvivere le concessioni cimiteriali perpetue rilasciate in epoca anteriore, come sono quelle dei ricorrenti (tutti titolari di concessioni cimiteriali perpetue rilasciate prima del 1975). Ritiene il Collegio che anche con riferimento a tale tipologia di concessioni, come già affermato da questo Tribunale Amministrativo (ancorché esista pure orientamento interpretativo diverso), sia configurabile l’esercizio del potere di revoca, al ricorrere dei presupposti e delle specifiche esigenze indicate dall’art. 92 del DPR n. 295 del 1990, poiché diversamente opinando si finirebbe per sottrarre i beni pubblici alla loro ontologica finalità pubblicistica (TAR Toscana, sez. 1^, sentenza n. 462 del 2015). Nella specie tuttavia l’Amministrazione comunale non ha attivato tal tipo di potere; al contrario il Comune di Massarosa, sul rilievo che “i titolari di concessione cimiteriale perpetua hanno corrisposto illo tempore un canone (e non un prezzo) assolutamente inadeguato”, stabilisce di “procedere all’applicazione di un <canone periodico> per le concessioni cimiteriali perpetue presenti nelle aree cimiteriali del territorio di Massarosa, senza mettere in dubbio la perpetuità delle stesse” (così la deliberazione di Giunta n. 220 del 2015), con l’effetto quindi che “le concessioni cimiteriali perpetue e a tempo determinato sono assoggettate a canone periodico in base alle tariffe di tempo in tempo vigenti” (così la deliberazione di Consiglio n. 64 del 2015). In tal modo l’Amministrazione attiva quindi un intervento che non è destinato ad incidere sul segmento pubblicistico attinente al rilascio della concessione, bensì viene ad incidere sul profilo convenzionale, nell’ambito del quale è stato dato a suo tempo un assetto ai rapporti patrimoniali tra concedente e concessionario. Rileva tuttavia il Collegio che operando in tal modo l’Amministrazione pubblica viene ad incidere unilateralmente sulla disciplina pattiziamente stabilita in relazione all’assetto economico del rapporto tra concedente e concessionario, sostituendo alla regolamentazione che fu stabilita al momento del rilascio della concessione perpetua una nuova disciplina, consistente nell’obbligo di pagamento di canone periodico, attraverso l’assimilazione, a questo fine, delle concessioni perpetue a quelle temporanee; ma tale intervento è realizzato senza che sussista una specifica base legale a questa modifica dei rapporti economici tra le parti, il potere tariffario attenendo al profilo della quantificazione dei canoni periodici dovuti e non già alla possibile imposizione ex novo di canoni periodici a rapporti che furono a loro tempo regolati diversamente. 9 – Consegue a quanto precede che gli atti gravati, laddove stabiliscono la assoggettabilità al pagamento di canoni periodici delle concessioni perpetue che non prevedevano tale obbligo, sono illegittimi e devono essere annullati. La peculiarità della questione giustifica la compensazione tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
